文：趙文俊（屏東縣青年願景屏台協會總幹事）
日本地方創生創什麼？台灣是拿香對拜？還是火燒屁股勢在必行？許多人看好，許多人卻批評說是老調重彈。從社區營照至地方創生，是換湯不換藥嗎？不過不能否認的一點是，人口流失是台灣和日本都相同的課題，只是差在速度上的快慢而已。
2018年底，賴清德院長在行政院會喊出「2019台灣將是地方創生的元年」。命國發會為幕僚單位，籌備台灣地方創生等事務工作，師法日本創生政策，選擇和日本相同的模式，由公所扮演執行的角色，第一線接觸需求單位。2019年初，國發會所發佈的提案辦法，規劃由鄉鎮公所第一線執行，師法日本以設定ＫＰＩ為推動主軸方向，鼓勵地方區域公所提案。
而為了瞭解日本地方創生的執行成效和政策，有幸能藉由上下游的報導介紹後，特別走訪日本岡山縣。岡山縣為典型農業縣市，也是許多台灣公私部門等單位學習參訪的個案縣市。根據日本岡山縣公布資訊，現今人口為1,921,525人。人口大多集中在岡山市和倉敷市，主要生產水果，葡萄、桃子為最有名。知名日本桃太郎的故鄉的題材就是取材日本岡山縣。
然而離大阪距離只要一小時的岡山縣，和日本其他許多城市一樣，近年來人口老化加上外移，人口不斷下降。同步展開制定地方創生政策目標，以人口增進為導向和地方學術單位岡山大學及區域市公所、村町等共同推動創生政策，執行過程由下而上，各自扮演各自角色推動創生學。
地方大學扮演什麼角色？岡山大學ＣＯＣ＋
地方大學是區域的知識與人才庫，更是地方政府的智庫所在。大學是城市重要的資產，岡山縣立大學扮演著推動地方創生的活角色，扮演著和地區聯繫的關係角色，提出地方的問題要和大學共同解決目標，在校內推動岡山大學ＣＯＣ＋推進室。
日本2013年開始推動大學COC計畫，恰似台灣ＵＳＲ大學社會責任。而岡山大學則是在2015年加碼獲得日本文部省補助成為COC＋，意旨推動「大學作為地方的知識基地，地方創生推進事業」。
從岡山大學所提供資料和講解得知，大學設置COC+推進課，招生設置「地方創生推進士」總共十一學分要完成學程；課程都和縣內重要地方議題相扣。從人口老化、防災演練、社區長照照護、產業智慧應用、農產行銷課程，均是岡山縣內的實作領域。推進士課程主要是讓學生進入社區了解地方所需，再提出解決應用方法式的訓練。
而如何有效留下人才學子，岡山大學為地方創生推進士設下ＫＰＩ為，完成後留在家鄉就業的10%為目標；也就是說參加創生推進士要留下1成學生在地就業才行，而這一成包括留在自己家鄉，非岡山縣和都會地區都算。
至於更詳細方法，岡山大學表示，育成「在地人才」是重點目標，而要能創造在地就業機會，得先認識且了解在地企業才行。創生推進士課程，有一部分是想藉由實習機會讓學生認識地方企業，藉此看能否提升學生留在地的就業可能性。
「地域振興協力隊」人口進來扎根在地，從都市來鄉間的年輕人
大學是育成新興學子和提供學術領域解決在地問題的智庫單位，而人口要如何從都市走進來？政府該如何接起這媒合角色。
日本建立地域振興協力隊，目標在於媒合招募有專長人士至地方服務。政府則是提供三年的補助金供協力隊員至地方發展。這方式是公所單位需自提專長，再透過全國平台面試招募協力隊員。
地域振興協力隊經費由國家支出，一半是活動經費另一半則是薪水，每年最高可達400萬日圓。換算下來200萬日圓薪資平均就是日本基本薪資而已。而協力隊招募後，三年期間必須要找到可以維持和在地的經濟方式。也就是說，政府只提供三年期間，在這期間得利用專長謀生，得想辦法找到可以生存的經濟模式。而根據上下游也特別報導指出，若是協力隊員三年期滿後，政府還會加碼100萬日圓提供創業金。這不惜重金，就是要「人」流在地方。
上山集樂，美作市荒廢的梯田復甦
同樣，美作市上山區域也招募一批協力隊員，進駐在這裡。井上寿美就曾是協力隊的一員，現今是在地ＮＰＯ英田上山棚田團的代表理事，井上出生大阪府，待過東京等地方，曾來過台灣2年協助樂天公司拍賣上架，可說是對台灣非常熟悉。現在則待在岡山縣美作市上山區域，致力恢復荒廢「棚田」也就是台灣的梯田。人口老化的鄉村，根據資料顯示，現今美作市棚田荒廢區域有8300塊土地，這也成了上山區域的棚田，已被「未來的遺產」所認定的文化區域。
「上山集樂」是英田上山棚田團所號召協力隊員和外地人近來墾作稻田的口號，棚田的再生也就是土地的再生。團隊是由一群志工所組成。井上說，這些志工都是利用假日或者閒暇之餘之時來幫忙，有些是協力隊員，都是有其他工作的。
而復甦梯田不只是土地的循環和環境再生意義，另一方面更是文化上的交流。ＮＰＯ英田上山棚田團找尋亞洲國家耕作梯田的區域進行交流。而待過台灣井上寿美，也透過友人連結新北市八煙地區的農民和菲律賓等梯田團，進行耕作交流。
走出國際梯田文化交流，積極找需具有特色的產品。除了特色的棚田米之外，為了更顯特色，棚田團員開發「生蒜頭」。井上說，市面上都是曬過的蒜頭，就想出以「生蒜頭」的方式去販售推廣。而為了更清楚理念和價格，筆者特別從網路找尋產品「生蒜頭」介紹，文中指出耕種方式都以無農藥、無化學肥料施作，而推出即是新鮮都是十日內的新鮮產品。不過價格高達3000日幣於，對於這價格來說，市場具有挑戰性。
農民梯田移動的困難，Toyota開發助在地農民安身立命
而人口老化的上山區域，如何改善交通和居民生活上的應用也是一門重要課題。英田上山棚田團，除了復甦棚田外，也積極和日本企業洽詢交涉，希望能開發出符合棚田區域的電子和智慧產品，協助在地居民。
Toyota Mobility Foundation是日本豐田汽車的移動基金會，目的在協助改善交通便利等智慧應用產品。棚田主要都座落於山坡上，道路彎曲且狹小，一般車無法會車，且斜度坡度距離太長，走路移動太勞累。豐田汽車為了協助美作市人口老化的農民開發個人電動車，供在地居民山坡移動改散交通狀況，研發一款適合於棚田移動的個人嬌小電動汽車。
除此之外，井上寿美和智慧企業公司研發「無人割草機」要應用於勞動力不足的棚田山上。井上說，無人掃地機增加了家的便利性。無人割草機，在於田裡非常適合，可取代一個人整天的勞動力，非常實用。應用智慧方式，解決在地問題，從住的便利性來看，增進了更多居住的可能性。日本由下到上，為了增進人口嘗試了很多不可能和實驗。
百年的森林事業，永續林業
西栗倉村位在鳥取縣、兵庫縣、岡山縣的交叉位置，整座村庄的林業面積將近95%。對於林業森林的推廣，西栗倉村喊出百年的森林事業體。從管理林業至伐材、挑材的選品都非常精緻講究。
日本林業開發，從明治開始木作房屋需求增加，持續到一戰二戰爆發後開始，因戰船堅砲利所需，這前後達到日本林業需求最顛峰時期，大量的砍伐耗盡。這期間也不斷的造林，但至60年代後日本大量以進口木材取代後國內木材，就造成林業產業沒落，而木材不被砍伐卻也造成其他問題。根據資料顯示，最後一批造林在50年代～60年代左右，而造林的品種選用日本柳衫。林業被進口取代後，不再被砍伐，過三十年這些本該被砍伐杉木沒被砍，柳杉恰好30年樹齡開始釋出大量花粉，於是成了現今日本花粉症的元凶。在過多的林業森林包覆之下，岡山縣轄區內多是森林覆蓋，管理森林變成是他們的課題且是必須開發的產業。
岡山縣重啟林業復甦的可能性，從里山資本主義書裡，中島先生提到岡山縣真庭市正在以木粒發電取代石化媒材，不但應用在工業用上，家戶的暖氣發電也能應用。而書裡也指出，在澳洲的木粒發電燃燒效率比上已經高過石化燃料。
發展在地特色就是林業。西栗倉村這個嬌小的地方，就是以林業開發為主，從春夏秋冬的季節都能展現出不同的特色，西栗倉村也規劃四季的旅遊，為此吸引許多青年進駐，從民宿、藝術家、都能在此看見蹤影。特別的是，街上開始以木造建築建置複數層樓，其中村內幼兒園就是以全木造建築搭建，冬暖夏涼。全區域以符合環境生態建置，不需裝冷氣。此建築特點結構是在地板下建置流水管，藉由流動的水氣帶動空氣循環，而加上開放空間設計製造對流，幼兒園在明亮度和寬敞上，都能提供孩子一個不一樣的空間。
來住高粱吧！空房子和在地的連結
在人口下滑的日本國度，位在岡山縣的高梁市人口現今只剩下３０，３５０人。街上所遺留下的空屋，成了市役所推廣的目標。課長告訴我們說，「在高粱上班為何不住高粱呢？」在人口減少之下，所多出的空屋於是成了高梁市主要推動創生的重要政策。特別的是，高梁市公所特別設置「來住高梁吧！」推進課部門，目的要將市內街道的空屋轉讓出去，建置媒合平台供外部人口進來高梁居住。
其中媒合空屋政策亮點的角色，則是搭配地域振興協力隊制度，媒合有志之士一起移居高梁生活。推進課指出，空屋媒合是透過平台建立，市公所定期將空屋要件登入，有需求的移居者再透過公所聯絡進行媒合過濾。
推進課特別介紹金盛友彦先生和我們分享移居高梁的心得，金盛是從北海道移居高梁的日本國民，是高梁市地域振興協力隊的一員，北海道出身的金盛，因柔道指導員的關係移動好幾個國家，於2017年8月移居高梁，由於過去是柔道指導員也曾來過台灣台中交流柔術，對台灣非常有印象。
然而促使來高梁住的原因是，金盛先生全世界跑，特別想要有一個地方，能吸引各地的人前來。高梁有日本的豐富文化和歷史，很適合。而透過高梁的空屋媒合，當年10月，金盛先生買下一間老房打造成民宿名稱叫做「柔」，這也是取自他喜歡的柔道名稱。
另外，高梁市為了提高入住者的生活設施，加強在教育文化方面。令筆者團隊們震撼的是在地圖書館的建置，三層樓挑高設計和書櫃一體呈現，內部結合會議空間、親子空間和溫書室；圖書館一樓和星巴克結合外頭就是高梁巴士站，二樓圖書館直接和備中高梁車站共構一體，讓人不敢相信這是三萬多人的鄉下地方。參訪當天是平日時期，待在圖書館的居民相當多，可見高梁市公所，除了整合空房子釋出之外，在基礎建設也投資相當多的資源，為了就是留下在高梁生活的每一戶人家。
市公所細膩的政策執行，中央地方分級權限扎實落實
中央和地方如何分級落實，從日本推動地方創生政策，就能觀察日本政府在執行政社上的細膩度。就台灣推動地方創生政策而言，國發會所推出創生政策要交由鄉鎮公所接球，直接落實地方。但是，台灣政體還是多屬於中央集權，地方政府對於鄉鎮公所由於多是民選關係，資源的下放都因人和立場而置，加上鄉鎮公所的自主財政權限運用非常少。若提不出配套對策，這點筆者擔心是否真能由下而上的落實？
回頭從日本中央和地方分級來看。從中央下來接著「都、道、府、縣」再來「市、町、村。」以教育的分級例子來說，日本中央部門只主管大學、學院等學校，這和台灣相同。而「都、道、府、縣」第二級則是初中、小學的人事及縣立大學等工資經費，另外「市、町、村」則是管理國中、小學、幼兒園校等設施。
這和台灣大不相同，雖第二級縣市，和日本相同管理人事但薪資和一些經費還是由中央負責，等於台灣中央還是掌握住重要資源。而台灣三級單位鄉鎮公所，和日本三級大不同，台灣是無權管理中小學。也就是說在地方分層上，學校是和鄉鎮公所是同屬同層行政單位，鄉鎮公所是無整合之能力。
回顧日本地方分級制度改革「市、町、村」擁有的自治權限和整合能力，依據國家政策研究基金會指出，日本2004年開始推動「三位一體改革」，亦即，廢除中央對地方的補助金、廢除中央給的地方交付稅，以及中央稅源移讓給地方等的三大財政改革。而2007年進一步推動3年的〈地方分權改革推進法〉的限時法，做為推動地方分權法源相關作為的法源。（2010日本地方分權與行政區域劃分經驗探究 - 國家政策研究基金會）
日本的憲政體制和台灣不同，各有優劣點。有許多學者也指出地方改革合併後盲點，但就日本推動創生事務，分級的權限足夠讓鄉鎮公所擁有資源去對應找出自有的特色發展，再進步一步結合市內所制定的地方創生綜合戰略推動。
以例子岡山市來看，這裡是岡山縣重要的人口聚集城市，對於人口的成長背負著重要的使命。從官網上公佈的資料和會議所提的公開資料，都能看見每好幾種年份和版本所制定的「岡山市地方創生綜合戰略」，等同是市公所所發佈的政策白皮書，裡頭對於執行創生的方征和要求的ＫＰＩ都詳細記載，細膩度高到破表。
細看創生戰略報告，要增進人口地方創生政策，不只在於活動上的辦理，從交通、教育、文化、長照社福、基礎設施都得同時並行。而推動ＫＰＩ數字管理是日本政府的管理手段，透過ＫＰＩ將指標浮現出來，再來追蹤管考政策和效率目標。戰略報告以各式各樣指標為主，都是以人口數量為導向。報告開始就清楚指出人口警訊問題，提出岡山市人口現有714,750 人，2060將掉落剩61萬2千人。而在這之下，從人口參與去設定目標，例如要提高觀光產值，就在於參與人數上制定數字。如報告裡面觀光方面設定，來岡山市觀光人口目前是583.7萬人，預估達到的人數是907萬人；來岡山住宿者目前115.9萬人而希望達到是156萬人。從藝術交流117,000人也目標也得提高至260,000人，最有趣的是推動地產地消的在地消費，也是設置的數字管理。報告設定，在地購買岡山的蔬菜和水果從56.4％要提升至 65％；商店街步行的數量也推算，分假日和平日的指數都需要達標。
細看日本地方創生策略，是每一個市役所都會提出的戰略報告。除此之外，為了將特色城市導入，市役所會將城市制定目標。以岡山市而言特別以符合國際標準潮流的指標城市前進。岡山市役所特別制定ＥＳＤ推進課（Education for Sustainable Development），也就是聯合國會議所提出的「永續發展教育」計畫，亦即即環境、社會（包括文化）和經濟。岡山市役所課員表示，這政策制定是2014年岡山市辦理聯合國ＥＳＤ世界會議，結束後市長接續期望ＥＳＤ能在岡山市推動，符合世界城市的指標水準。
岡山ＥＳＤ推進由民間和政府共同努力，另外為了在接軌國際，市公所更以聯合國ＳＤＧs的17項指標檢核所推動的政策，朝向未來都市前進。除此之外，檢視岡山縣內的市、町、村政策目標都和環境生態有關係，尤其是共同以聯合國永續發展ＳＤＧs為政策目標。而林業為主的真庭市、西栗倉村…等，以「里山資本主義」的永續林業發展為制定。
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